中国顾问律师网--朱运德律师电话：0755-89800981 深圳律师追债律师劳动法律师婚姻律师房产律师香港律师刑事辩护律师广东德纳律师事务所劳动争议案件诉前强制仲裁制度之检视

　随着客观基础的改变，现行的劳动争议案件诉前强制仲裁的制度已不利于劳动争议案件的及时解决和劳动者权益的保护，实行这样的制度弊远大于利。应尽快修改相关法规，将诉前强制仲裁制度修改为“或仲裁或诉讼”，或者由当事人在诉讼和“仲裁再诉讼”之间进行选择的制度。

　　在市场经济条件下，用工形式和分配形式的多样性决定了用人单位和劳动者之间的矛盾和冲突将会越来越多，这必然会引发大量的劳动争议案件。积极慎重地处理劳动争议案件，是新的历史时期的一项重要工作，也是一个新的挑战。

　　我国在1987年颁布施行了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，确立了劳动仲裁制度。1993年8月又颁布施行了《企业劳动争议处理条例》，将适用劳动仲裁的范围扩大到境内的所有企业。1994年颁布的《劳动法》第79条的规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解，调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”第83条规定：“劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向法院提起民事诉讼。”2001年4月，最高法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》又对此进一步细化和明确：仲裁是法院受理劳动争议案件前的必经程序和基本前提。

　　但是，随着社会主义市场经济体制的全面形成，各方面情况发生了很大变化，实行十几年的劳动争议仲裁制度出现了许多突出问题。

　　仲裁机构缺乏中立性，人员素质偏低，办案质量不高

　　劳动争议仲裁委员会由劳动局、企业及工会的代表组成，委员会的主任一般是劳动局的局长。当地政府在地方利益的推动下，很难做到公正执法。尤其是劳动者一方是外地打工者时，当地政府往往认为保住了一个老板就保住了地方财政，易于采取偏袒资方的立场，工会组织在这种情况下也很难起到真正维护劳动者利益的作用，因而仲裁的公正性难以保证。事实上，绝大多数劳动争议案件中的打工者在仲裁裁决做出后，都不得不向法院提起诉讼。立法者将劳动争议案件仲裁前置的初衷是考虑到仲裁手续简便、审限短、结案快，既方便当事人又可减轻了法院的工作量，但实际操作远非如此。劳动仲裁委的中立性不够，难以保证公正办案，不利于保护劳动者权益。

　　目前的劳动仲裁机构组成人员进入门槛偏低，又缺乏系统培训，其办案人员素质不高，法律知识欠缺，法律意识不强，很难做到依法、依程序办案，这些因素造成劳动仲裁总体办案质量不高。一些当事人甚至不指望仲裁能够解决任何问题，只是把仲裁程序视作一道门槛，只求拿到一份仲裁书，获得进入诉讼程序的资格。

　　诉前强制仲裁在某种程度上已经成为劳动者维权的一道障碍

　　由于办案质量差和公正性的扭曲，对所有劳动争议案件要求诉前强制仲裁，实际上为当事人维权设置了一道障碍，不利于保护劳动者权益，也不利于劳动争议的及时化解。

　　首先，诉前强制仲裁制不仅有碍于法院管辖权的行使，也限制了当事人的诉权。在实践中，因仲裁机关怠于行使职能而将劳动者置于告状无门的无助境地的情况屡见不鲜。

　　其次，实行诉前强制仲裁制度重复设置了争议解决程序，拉长了争议解决期限，不利于劳动争议及时解决。仲裁制的优点之一在于审限短，能够快速及时地解决争议。但在劳动争议仲裁案件中，由于仲裁办案质量不高和公正性不强的等原因，通过单一仲裁程序解决争议的比例不高，并且越来越呈下降趋势。大部分案件经仲裁裁决后，仍要进入诉讼程序。强制仲裁拖长了时间，增加了社会和当事人解决劳动争议的成本，造成了“讼累”。

　　再者，劳动仲裁时效规定过短，实行诉前强制仲裁制度往往造成劳动者胜诉权丧失，劳动者往往因此陷于困境。劳动法规定，劳动争议案件诉讼时效是六十天，从知道或者应当知道劳动权益受侵害之日起算，超过六十天不申请仲裁，一般就丧失了胜诉权，申请仲裁已经与事无补，也无法通过诉讼来寻求保护。因为在超过仲裁时效的情况下，到法院起诉，法院将不予受理，或受理后驳回起诉。设立时效的初衷是为了促使当事人及时行使权利，促进争议尽快解决。但是劳动者客观上处于弱者地位，发生劳动争议后往往希望能与雇主和解，很少会立即去寻求仲裁，当意识到须寻求法律保护时，往往已经超过了仲裁时效。一些用工单位有意利用劳动者希望和解的心理，故意拖延时间，拖过时效再面露狰狞。更有甚者，一些地方劳动部门的人士也不无得意地说：“我们对付打工的有一整套办法，打工仔来了，我们就让他们去劳动站、去政府的信访办，一过六十天的时效，我看他怎么打”。

　　第四，对劳动争议仲裁委员会的不作为和错案缺乏司法救济手段，不利于劳动者权益保护。劳动争议仲裁委员会不是行政机关，当事人对劳动仲裁委的不作为无法提起行政诉讼。现行的法律制度对劳动争议仲裁委员会也不实行错案追究制。仲裁委受理和裁决案件往往随心所欲，劳动者缺乏必要的救济手段。

　　第五，实行诉前强制仲裁制度，不利于实现法律对劳动者的特殊保护。依据《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定，追索劳动的报酬，或因工伤、患职业病急需医疗费的，当事人可以申请法院先予执行。此项规定是为了使劳动者的生活、生命能得到及时的救助与救治。但在司法实践中，由于受诉前强制仲裁制度的限定，法院一律以属于劳动争议、须先经劳动仲裁为由不予受理。虽然劳动部办公厅1994年《关于劳动争议促裁程序中能否适用部分裁决的复函》规定“拖欠工资及企业不支付医疗费的，劳动仲裁机构可以先行部分裁决”，但两相比较，劳动者在维护权益的及时性方面，申请先行仲裁显然不如申请先予执行。

　　诉前强制仲裁制度赖以存在的社会基础已发生重大变化

　　首先，劳动者与用工单位之间的关系发生了重大变化。劳动争议案件诉前强制仲裁制度带有明显的计划经济时代的痕迹。那时，工人是国家和企业的主人，工人在企业中的利益一般能够得到充分尊重，企业与工人之间的利益界限并不分明，因而劳动纠纷较少，争议的利益性不强、案情简单、涉及金额不大。一旦发生纠纷，经过企业调解委员会的调解或劳动仲裁机构的仲裁，工人的权益基本能得到较好的维护。随着市场经济体制的全面确立，国有、集体企业的组织形式和股权结构发生改变，私有企业、外资企业大量涌现，工人与用工单位的关系发生了重大变化，劳动者与用工单位已经成为追求各自利益的市场主体，劳动争议的案数越来越多、内容越来越复杂、请求赔偿额也越来越大。随着劳动关系的变化，劳动纠纷已经转变为劳资双方在经济权利和人身权利上的争议。

　　其次，争议解决的依据发生了变化。随着市场经济逐步形成和劳动力的市场化，劳动关系成为一种法律关系，需要运用法律加以规范和调整。因而，劳动争议体现为劳动法律关系的争议，解决争议的依据从过去的以劳动政策为主转变为以法律为主，而且越来越有赖于法律规范。

　　第三，劳动行政部门与劳动争议当事人之间的关系已发生了重大变化。在计划经济时代，劳动部门对企业的管理深入到微观层次，甚至用工安排都是劳动部门的职能，劳动行政部门无论对企业和劳动者都有很强的控制力。在市场经济体制下，雇佣与受雇佣是企业和劳动者之间的自主行为，劳动行政部门的职能相应发生了根本的变化，更注重宏观管理和指导。

　　由于以往强调劳动仲裁的基础已发生了根本变化，劳动仲裁解决劳动争议简便、快速、彻底的优势已不再具备或者大大降低，不宜再过分强调劳动仲裁的地位和作用。

　　劳动争议诉前强制仲裁制度与国际通例不相符

　　据了解，美国的劳动仲裁是当事人自愿选择的争议解决方式，当事人可以不经劳动仲裁直接提起诉讼；德国设有专门的劳动仲裁庭，但它是法院系统的一部分，其裁决属于法律诉讼程序；在香港，劳动争议交由劳动仲裁前要征得当事人同意。世界多数国家和地区或者没有劳动仲裁制度，或者把劳动仲裁作为解决劳动争议的选择性程序，都未实行诉前强制仲裁制度。我国现行诉前强制仲裁制度不符合解决劳动争议程序设置的国际通例，不利于我国与世界经济的接轨和融合。

　　关于重构劳动争议仲裁与诉讼关系的设想

　　重构劳动仲裁与诉讼之间的关系，有两种选择：一是改革现行劳动争议案件的适用程序，变诉前强制仲裁为“或仲裁或诉讼”，由劳动关系双方通过劳动合同事先约定或在争议发生后协商确定争议的解决程序，仲裁或诉讼两者只取其一。劳动争议仲裁实行一裁终局制，而对诉讼判决不服的可适用上诉或申诉程序。这是一种彻底性的重构。二是保留现有对仲裁不服可以提起诉讼的做法，但把劳动仲裁改为当事人的一种自由选择，而不作为诉讼前的必经程序，即当事人可以不经劳动仲裁直接向法院起诉。

　　无论选择哪种做法，都需要做好以下两件事：一是从立法上对劳动法的相关条文作相应的修改和补充，废除诉前强制仲裁制度，确立“或仲裁或诉讼”，或者由当事人在“或仲裁或诉讼”和“仲裁再诉讼”中进行选择的制度；二是赋予法院受理劳动争议案件的相应职权，如对工伤的直接认定权、对工伤伤残等级的司法鉴定权等等，同时健全法院的机构设置，在条件成熟时设立专门审理劳资纠纷的劳动法庭。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　本文首发于《中国社会保障》2003年第四期