行政损害赔偿也称作行政侵权赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在执行公务，行使国家行政职权的过程中，因违法侵犯行行政相对人的合法权益，并造成损害所依法承担的赔偿责任。其基本特征，是国家赔偿责任的一种具体形式，产生的原因是由行政机关及其工作人员违法的具体行政行为，其抽象责任主体是国家，直接或具体的责任主体是实施违法行政行为的行政机关，其责任形式赔偿损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二章“行政赔偿”规定的就是此种行政责任。

国家赔偿法第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（3）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”这类行政侵权行为，保护的客体是公民的人身仅，但仔细分析起来，则只包括人身自由权、身体权、健康权和生命权，对于其他人格权、身份权，均不包括在内。

国家赔偿法第4条规定的是侵害财产权的行政侵权行为，也以行政损害赔偿方法予以救济。因其在本书研究范围，故不详述。

值得研究的是另一类行政侵权赔偿，即国有公共设施致人损害的行政损害赔偿。对此，国家赔偿法没有规定。对这种行政损害赔偿，作较为详细的说明如下。

国有公共设施致人损害的行政损害赔偿，是指负有设置、管理职责的国家行政机关，对国有公共设施因设置、管理不当，造成他人损害，所应承担的行政侵权责任。确认该种行政损害赔偿责任，只有200年的历史，始于法国1799年关于国家行政部门应对公共建筑工程所致损害承担赔偿责任的法律。继之，德国也制定了相似的法律。在《日本国家赔偿法》第2条，才正式以国家赔偿法的形式，确认该种行政损害赔偿制度，韩国和我国台湾等均仿此制。

目前，立法和部分学者将此种行政损害赔偿责任混同于民法通则第126条规定的建筑物危险责任。学者认为：道路等国有公共设施管理责任与建筑物责任，前者为国家赔偿责任，后者一般民事责任，两者的主要区别是：

①适用对象不同，前者适用对象为国有道路及其他公共设旆，后者为建筑物倒塌、脱落，其他设施倒塌、脱落，建筑物上的搁置物、悬挂物发生脱落、坠落；

②责任主体不同，前者为国家机关或公共团体，后者为建筑物及其他设施的所有人或管理人；

③承担责任的根据不同，前者为公共负担人人平等理论，后者依据报偿理论和危险责任理论；

④责任原则不同，前者为无过失责任原则，后者采用推定过失原则。

我认为，现代立法将国有公共设施致害责任与建筑危险责任加以严格区别，具有重要意义。在现代社会，国家大力加强文化、教育、经济等方面建设、增进入人民福利，公共设施日益增多，但危险相随而来，公民因国有公共设施的欠缺而受损害的案件不断发生。国家立法和民法理论将上述两种责任严格区分开来，将国家作为国有公共设施致害责任的责任主体，并适用与推定过失责任不同的无过失责任原则，加重了责任主体的责任，更有利于保障公民的民事权利。同时，对于督促国家行政机关对设置和管理国有公共设施克尽职守，善尽注意义务，促进国家文化、教育等公共福利事业的不断发展，具有重意义。

构成国有公共设施及管理欠缺致害他人的国家行政赔偿责任，须具备以下要件：

（1）致害物须为公共设施。该种国家行政赔偿责任与国家行政机关具体行政行为所致损害的行政赔偿责任不同，不是行为所致损害，而是由物所致损害。其致害物即为公共设施。

所谓公共设施，是指国家因公共利益需要所提供的为公众使用的建筑等有体物及设备。称公共者，应指公共利益的公众使用，即指多数人，且不以特定之多数人的利益和使用为限，包括一般公民所使用的公共物和行政主体本身使用的公共设施。所应区别者，为私人使用的设施不在其内。称设施者，应指建筑等有体物及设备，原则上包括道路、桥梁、隧道、堤防渠堰、上下水道、纪念碑馆、运动场馆、公园、名胜古迹等。所应区别者，设施不包括人行为和无体财产，某些供行政机关使用的动产，如警备车、消防车、警犬等，如果也理解为公共设施，则嫌过宽。应当注意的是，设施应当包括其附属设备，例如，道路应包括护路树、路灯、涵洞等，纪念碑应包括围栏、台阶等。

（2）公共设施须为政府设置和管理。该种赔偿责任既然为国家行政赔偿责任，其致害的公共设施必面为政府设置或管理。设置，是指对公共设施的设计、建造、施工和装置，其对象，系指公共设施的有体物本身，而不包括人。管理，是指公共设施设置后的维护、保养、修缮及保管公共设施，实行国家拨款为限。以国家拨款为资金，由政府组织或委托公共团体组织设置或管理，其所有权，应由国家所有。

应当注意区别的是，由于我国国营企业法人的所有权，就是全民所有权，国营企业财产即为国有财产，但经营权由企业法人所享有，因此，国营企业经营的国有公共设施，不属于政府设置、管理的公共设施，如铁路、电力、煤气、自来水设施等。至于私营企业、合伙企业以及合资施归集体所有，均不属于设置和管理的公共设施。私有或集体所有的公共设施可否转化为国有？学者认为，“惟虽非公有而事实上由国家或公共团体管理者，如私有土地供公众通行成为道路，历时数十年，因时效完成而被认为有公用地役关系存在，政府机关因该公用地役关系之存在而取得该道路之管理权者是，基于宪法保护人权之精神，似宜解释为包括在内较妥。”这种观点不宜采用，理由是既未建立取得时效制度，国家又未具体建造及管理。类似此种土地使用，除非国家征用，不能转化为公共设施。

（3）该国有公共设施的设置和管理须有欠缺。按照通说，国有公共设施致害的行政赔偿责任适用无过错责任原则，不以设置和管理者有故意、过失为要件。然而，这种无过错责任，并不是绝对的无过失责任或结果责任，而是以设置和管理须有欠缺为必要构成要件，属于相对的无过失责任或严格责任。

欠缺，亦称暇疵，通常指一种不完全、不完备的状态。设置和管理的欠缺，就是指国有公共设施设置和管理上的不完全、不完备的状态，因而导致该公共设施缺少通常应具备的安全性。设置欠缺，是指国有公共设施在设置时，即已存在设计不良、位置不当、基础不牢、施工质量低劣等完备的问题，致使公共设施的设置存在缺陷。管理欠缺，是指公共设施在设置后，存在维护不周、保护不当、疏于修缮检修等不完善的问题。使公共设施不具备通常应具备安全性。

确定设置和管理欠缺，通常采用客观说作为标准，认为对设置管理欠缺应进行客观和判断，唯以欠缺的存在，不安全状态的存在为标准，至于其产生原因如何，及设置管理者有无故意过失，均不过问。根据这一标准，检验公共设施否具有瑕疵，强调其是否具备通常应有之安全性，凡不具备通常应有的安全性，即可认定设置和管理的欠缺。这种标准，有利于保护受害人的合法权益，有利于区别此种责任与建筑危险责任的差异，是可取的。

证明设置和管理欠缺，原归请求损害者负举证责任，唯于事故发后后，要具体证明欠缺之存在颇为不易，而且与国家赔偿法保护被害人的立场相悖，故日本学者均主张采步推定的理论，即于损害事故发生时，先推定管理的设置有欠缺的存在，如果设置和管理者认为无欠缺，则须举证证明，以推翻该项推定始可免责。这样的主张是可以采纳的。

（4）须因设置管理欠缺造成公民有身或财产的损害。损害事实，是一切侵权责任的必备要件，构成胃公共设施致害责任，同样须具备这一要件。构成该种行政赔偿责任，应以公民的人身损害和财产损害为限，法人不在此限，公民的公共的其他权利受到损害，亦不包括在内。学者认为，该损害事实的范围过窄，“人民因公共设施设置或管理之欠缺，致其生命、身体、财产以外之权益受损害者”，“请求国家赔偿，仍属合法。”我认为，公共设施管理、设置欠缺，在一般情况下，所造成损害，限于人身或财产的损害，不会造成其它诸如自由、名誉、姓名乃至债权、无体财产权的损害，限于人身或财产的损害，不会造成其它诸如自由、名誉、姓名乃至债权、无体财产的损害，损害事实不应予以扩大。如果认为公共电梯因管理欠缺中途停驶，致乘客关闭其间，即为侵害自由权而适用公共设施致害的行政赔偿责任，显系不当。

公共设施公民人身、财产以损害，二者之间应有因果关系。公共设施设置欠缺或管理欠缺，须是公民人身、财产损害发生的原因，而公民人身、财产损害的发生，须为公公设施设置、管理欠缺所引起的结果。其因果关系的链锁为：公共设施的设置、管理欠缺构成公共设施的危险性，该种危险性转化成现实的危害时，造成了公民人身、财产的危害。所应注意的是在这一因果关系链锁中，欠缺可能是损害发生的唯一原因，这进，构成行政赔偿的要件；当欠缺不为唯一原因，欠缺与台风、地震、洪水等自然事实，以及第三人的行为或被害人自己的行为相结合而发生损害之结果者，国家仍应负损害赔偿责任。这样，自然事实及他人或被害人行为参与因时关系链锁之中，形成损害发生的共同原因。对此，仍构成赔偿责任，所应注意者，第三人行为为共同原因者，应依求偿权予以解决，受害人行为为共同原因者，应依过失相抵原则，减轻行政赔偿这责任。如果因欠缺与自然原因相结合而发生损害者，行政赔偿责任不受影响。

具备上述四项要件，构成国有公共设施设置、管理欠缺致害的行政赔偿责任。

在国家赔偿法理论上，通说认为国有公共设施致害行政赔偿责任有两项免责事由即：

（1）已尽防止损害发生之注意义务。如果国有公共设施设置、管理纵有欠缺，但能证明防止损害之发生，已尽其注意者，则不负赔偿责任。如道路、桥梁之损坏虽未修护，但已予适当遮拦或归并立警告标志，则对于无法后续予使用而受损害者，不负损害赔偿责任。亦有学者反对这种主张，认为该种赔偿责任采无过失赔偿主义，由国家无物件的负起损害赔偿责任，负有赔偿义务之机关，并不得以“曾为防止损害已善尽其注意”为借口，而推卸责任。对此，我国现无明确立法，应采慎重态度，以前一主张为是。

（2）不可抗力。不可抗力作为国有公共设施致害行政赔偿责任的免责任事由，为绝大多数学者所主张，并为司法实务所采用。所应注意的是，在此怎样与构成要件中的自然原因与欠缺相结合而致害的问题相区别。我认为，单纯由不可抗力而致损害，仍构成该种赔偿责任，如发生地震，无欠缺之公共设施并未毁损致害，而有欠缺之公共设施则致人损害，应予赔偿，不得以不可抗力为由免责。

在研究完国公公共设施致害的行政损害赔偿责任之后，应当讨论行政损害赔偿的一般问题。

行政损害赔偿责任的构成，须具备4个要件：

①具体行政行为须违法；

②须造成行政管理相对人的人身自由或生命、健康、身体权等权利的损害事实；

③违法行政行为与该损害后果之间有因果关系；

④行政机关在致害的行为中须有过失。

在行行政机关在赔偿法律关系中，赔偿权利人就是受到违法行政行为侵害的受害人，国家赔偿法称之为赔偿请求人，其中也应包括因国有公共设施致害的受害人，他们有权向致其损害的行政面亲请求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿。赔偿义务机关，是行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益受到损害的行政机关。

关于行政赔偿范围，国家赔偿法作了明确规定。主要包括：

侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金赔偿按照国家上年度职工日平均工资计算。

侵犯公民生命健康权的，赔偿范围的计算标准和赔偿方式是：

（1）造成身体伤害的，应当赔偿医疗费的因误工减少的收入。医疗费按实际支出赔偿。误工损失日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高不超过5倍。

（2）造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当赔偿医疗费以及残疾赔偿金。部分丧失劳动能力的，最高不超过国家上年度职工平均工资的10倍，全部丧失劳动能力的，最高不超过20倍。对于全部丧失劳动能力人原抚养的无劳动能力的人，应支付生活费，按当地民政部门有关生活救济的标准发给，未成年人发至18周岁，其他无劳动能力人发给至死亡时止。

（3）造成死亡的，应当赔偿死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工平均工资的20倍。对死者生前抚养的无劳动能力的人，按照致残的给付办法赔偿。